Submeto à elevada consideração de Vossa Excelência o incluso projeto de lei que dispõe sobre concessão do direito real de uso de jazigos no novo cemitério público municipal.
Por se tratar de tema delicado e complexo, poucas vezes mereceu estudo mais acurado. O direito à sepultura - jus sepulchri -, já consagrado no direito romano previa a necessidade de destinar locais para a inumação, considerados sagrados e cercados de muito respeito.
Atualmente o assunto é analisado sob o aspecto do interesse público, envolvendo prestação de serviços essenciais e por outro lado, envolve relações jurídicas de natureza privada, posto que o direito de usar privativamente um bem é tratado no Direito Civil.
O que interessa aqui é o estudo do tema relativamente aos cemitérios públicos, que está afeto ao Direito Administrativo. Diz-se público o cemitério quando instalado em terreno público, sendo administrado diretamente pelo Município, ou explorado por terceiros através de instrumento jurídico-administrativo.
Os jazigos de cemitérios públicos pertencem ao conjunto de bens públicos de uso especial do povo, nos termos do artigo 99, II do Código Civil. Disso decorre a impossibilidade de serem alienados, por estarem afetados à destinação especial, qual seja, o atendimento do jus sepulchri da coletividade.
Para conciliar o interesse do particular em possuir uma sepultura privativa aos requisitos da lei, faz-se mister, adotar o ato administrativo mais adequado à espécie que é a concessão do direito real de uso de bem público.
Do estudo mais atento desses atos, conduz, forçosamente à conclusão que somente a concessão onerosa do direito real de uso, dada sua natureza de contrato bilateral, confere ao explorador do bem, a necessária segurança jurídica para atender à sua pretensão. Ao mesmo tempo, confere à administração o necessário poder de fiscalização e regulamentação, já que se trata de uso privativo normal incidente sobre bem público de uso especial.
Concessão de uso, segundo JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público confere a pessoa determinada o uso privativo de bem público, independentemente do maior ou menor interesse público da pessoa concedente. (CARVALHO FILHO, 2005:877).
A concessão é empregada nos casos em que a utilização do bem público, objetiva o exercício de atividades de utilidade pública de maior vulto. Pode ser remunerada ou gratuita, de exploração ou de simples uso, temporária ou perpétua.
No caso dos denominados jazigos perpétuos, mausoléus ou assemelhados vemos que há verdadeira construção de benfeitoria, a cargo do interessado, muitas vezes de custo elevado, que, obviamente, adere ao solo, e ainda que sujeita à regulamentação às normas de utilização aplicáveis, somente a concessão de uso perpétua confere à administração, ao concessionário, e também a coletividade, a necessária segurança jurídica, havendo aqui, um misto entre a utilidade pública e a utilidade privada, logo, concorrência tríplice de interesses, elemento caracterizador da concessão administrativa. Trata-se, pois, de concessão, conferida a título perpétuo, remunerada e transmissível mortis causa.
No tema ora enfocado, não se trata, de concessão para a construção de mausoléus, em que exigem investimentos elevados. É um serviço público padronizado, sem opção de investimentos futuros para os usuários, impondo-se-lhes apenas a obrigação contratual do pagamento de taxas de adesão e de manutenção, a expensas da Municipalidade.
Como se verifica, o novo cemitério adotou o sistema padronizado na construção de jazigos, não sendo, portanto, possível a construção personalizada de monumentos fúnebres, no que difere do conceito adotado pelo antigo cemitério, onde os interessados adquiriam o terreno e erigiam sepulturas ou campas a seu gosto, em completo descompasso com um projeto arquitetônico, urbanístico e paisagístico.
Disso tudo, decorre a necessidade da adequação dos atos jurídicos à legislação vigente, conciliando o interesse público com o interesse privado.
Assim sendo, na hipótese dos familiares do de cujos não puderem arcar com as taxas estipuladas, sem privarem-se do sustento de suas necessidades básicas, o projeto assegura o atendimento, mediante a outorga da permissão gratuita do direito real de uso, por prazo determinado de 05 (cinco) anos.
Neste aspecto, a redução dos prazos ou a prorrogação dos mesmos, será permitida em função do interesse público e da disponibilidade de oferta de jazigos. O termo de permissão será emitido, neste sentido, por simples requerimento do interessado.
Obviamente, por se tratar de um instituto mais ligado ao ramo do Direito Público, o prazo para utilização do bem, foi fixado, dentro de critérios qualificados pelo interesse e conveniência da Administração.
Assim, o projeto soluciona o problema do atendimento a usuários carentes, com a universalização gratuita do serviço de inumações, mediante a utilização de jazigos destinados ao sepultamento rotativo, que a meu ver, estaria sujeita ao ato administrativo da espécie permissão de uso, aqui, marcada por uma precariedade mais premente e prazos menores em face da necessidade constante de sua reutilização.
Não seria o caso de autorização, pois a mesma sempre se dá quando a utilização do bem público se faz apenas para atender interesse do utente (autorizatário), o que não ocorre na espécie, pois, como vimos, tratam-se, aqui, de interesses convergentes do Poder Público, do particular e da coletividade.
Conclui-se, portanto, que o direito de uso de sepultura em cemitérios públicos, diferentemente do que ocorre em cemitérios particulares, se constitui através de instrumento jurídico de natureza publicista, sendo a concessão de uso, e, excepcionalmente, a permissão de uso, os meios jurídicos adequados a legitimar a utilização desta categoria de bem público de uso especial.
O projeto do novo cemitério de Guareí foi concebido de forma padrão, ou seja, todas as sepulturas serão construídas com estrutura pré-definida, não podendo ser alteradas, apenas conservadas dentro do modelo padronizado. Desta forma, a outorga da concessão do direito real de uso, de prazo bem alongado, podendo ainda ser sucessivamente renovado, o que confere certo caráter de perpetuidade ao interessado, é onerosa, como medida de compensação à Municipalidade, pelas despesas de conservação.
De outro vértice, o projeto estende o atendimento universalizado a usuários comprovadamente necessitados, mediante outorga de permissão gratuita temporária.
Assim, a Administração poderá proceder a concessão onerosa de uso para os usuários que pretendam ter acesso a um serviço personalizado e privativo por isso mesmo, estando fora do caráter de essencialidade do serviço público e permitir uso gratuito, como serviço público essencial disponibilizado universalmente àqueles que não aderem ao serviço personalizado ou daqueles, que não podendo arcar com o pagamento de tarifas, terão o direito de sepultar seus entes queridos, cumprindo-se assim, o Poder Público a função essencial do jus sepulchri.
Essas as razões que submeto à elevada apreciação de Vossa Excelência, com proposta de justificativa ao respectivo projeto que será encaminhado à Augusta Casa de Leis.
Guareí, 18 de janeiro de 2008.
MARIANO HIGINO DE MEIRA
Chefe de Gabinete
Por se tratar de tema delicado e complexo, poucas vezes mereceu estudo mais acurado. O direito à sepultura - jus sepulchri -, já consagrado no direito romano previa a necessidade de destinar locais para a inumação, considerados sagrados e cercados de muito respeito.
Atualmente o assunto é analisado sob o aspecto do interesse público, envolvendo prestação de serviços essenciais e por outro lado, envolve relações jurídicas de natureza privada, posto que o direito de usar privativamente um bem é tratado no Direito Civil.
O que interessa aqui é o estudo do tema relativamente aos cemitérios públicos, que está afeto ao Direito Administrativo. Diz-se público o cemitério quando instalado em terreno público, sendo administrado diretamente pelo Município, ou explorado por terceiros através de instrumento jurídico-administrativo.
Os jazigos de cemitérios públicos pertencem ao conjunto de bens públicos de uso especial do povo, nos termos do artigo 99, II do Código Civil. Disso decorre a impossibilidade de serem alienados, por estarem afetados à destinação especial, qual seja, o atendimento do jus sepulchri da coletividade.
Para conciliar o interesse do particular em possuir uma sepultura privativa aos requisitos da lei, faz-se mister, adotar o ato administrativo mais adequado à espécie que é a concessão do direito real de uso de bem público.
Do estudo mais atento desses atos, conduz, forçosamente à conclusão que somente a concessão onerosa do direito real de uso, dada sua natureza de contrato bilateral, confere ao explorador do bem, a necessária segurança jurídica para atender à sua pretensão. Ao mesmo tempo, confere à administração o necessário poder de fiscalização e regulamentação, já que se trata de uso privativo normal incidente sobre bem público de uso especial.
Concessão de uso, segundo JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público confere a pessoa determinada o uso privativo de bem público, independentemente do maior ou menor interesse público da pessoa concedente. (CARVALHO FILHO, 2005:877).
A concessão é empregada nos casos em que a utilização do bem público, objetiva o exercício de atividades de utilidade pública de maior vulto. Pode ser remunerada ou gratuita, de exploração ou de simples uso, temporária ou perpétua.
No caso dos denominados jazigos perpétuos, mausoléus ou assemelhados vemos que há verdadeira construção de benfeitoria, a cargo do interessado, muitas vezes de custo elevado, que, obviamente, adere ao solo, e ainda que sujeita à regulamentação às normas de utilização aplicáveis, somente a concessão de uso perpétua confere à administração, ao concessionário, e também a coletividade, a necessária segurança jurídica, havendo aqui, um misto entre a utilidade pública e a utilidade privada, logo, concorrência tríplice de interesses, elemento caracterizador da concessão administrativa. Trata-se, pois, de concessão, conferida a título perpétuo, remunerada e transmissível mortis causa.
No tema ora enfocado, não se trata, de concessão para a construção de mausoléus, em que exigem investimentos elevados. É um serviço público padronizado, sem opção de investimentos futuros para os usuários, impondo-se-lhes apenas a obrigação contratual do pagamento de taxas de adesão e de manutenção, a expensas da Municipalidade.
Como se verifica, o novo cemitério adotou o sistema padronizado na construção de jazigos, não sendo, portanto, possível a construção personalizada de monumentos fúnebres, no que difere do conceito adotado pelo antigo cemitério, onde os interessados adquiriam o terreno e erigiam sepulturas ou campas a seu gosto, em completo descompasso com um projeto arquitetônico, urbanístico e paisagístico.
Disso tudo, decorre a necessidade da adequação dos atos jurídicos à legislação vigente, conciliando o interesse público com o interesse privado.
Assim sendo, na hipótese dos familiares do de cujos não puderem arcar com as taxas estipuladas, sem privarem-se do sustento de suas necessidades básicas, o projeto assegura o atendimento, mediante a outorga da permissão gratuita do direito real de uso, por prazo determinado de 05 (cinco) anos.
Neste aspecto, a redução dos prazos ou a prorrogação dos mesmos, será permitida em função do interesse público e da disponibilidade de oferta de jazigos. O termo de permissão será emitido, neste sentido, por simples requerimento do interessado.
Obviamente, por se tratar de um instituto mais ligado ao ramo do Direito Público, o prazo para utilização do bem, foi fixado, dentro de critérios qualificados pelo interesse e conveniência da Administração.
Assim, o projeto soluciona o problema do atendimento a usuários carentes, com a universalização gratuita do serviço de inumações, mediante a utilização de jazigos destinados ao sepultamento rotativo, que a meu ver, estaria sujeita ao ato administrativo da espécie permissão de uso, aqui, marcada por uma precariedade mais premente e prazos menores em face da necessidade constante de sua reutilização.
Não seria o caso de autorização, pois a mesma sempre se dá quando a utilização do bem público se faz apenas para atender interesse do utente (autorizatário), o que não ocorre na espécie, pois, como vimos, tratam-se, aqui, de interesses convergentes do Poder Público, do particular e da coletividade.
Conclui-se, portanto, que o direito de uso de sepultura em cemitérios públicos, diferentemente do que ocorre em cemitérios particulares, se constitui através de instrumento jurídico de natureza publicista, sendo a concessão de uso, e, excepcionalmente, a permissão de uso, os meios jurídicos adequados a legitimar a utilização desta categoria de bem público de uso especial.
O projeto do novo cemitério de Guareí foi concebido de forma padrão, ou seja, todas as sepulturas serão construídas com estrutura pré-definida, não podendo ser alteradas, apenas conservadas dentro do modelo padronizado. Desta forma, a outorga da concessão do direito real de uso, de prazo bem alongado, podendo ainda ser sucessivamente renovado, o que confere certo caráter de perpetuidade ao interessado, é onerosa, como medida de compensação à Municipalidade, pelas despesas de conservação.
De outro vértice, o projeto estende o atendimento universalizado a usuários comprovadamente necessitados, mediante outorga de permissão gratuita temporária.
Assim, a Administração poderá proceder a concessão onerosa de uso para os usuários que pretendam ter acesso a um serviço personalizado e privativo por isso mesmo, estando fora do caráter de essencialidade do serviço público e permitir uso gratuito, como serviço público essencial disponibilizado universalmente àqueles que não aderem ao serviço personalizado ou daqueles, que não podendo arcar com o pagamento de tarifas, terão o direito de sepultar seus entes queridos, cumprindo-se assim, o Poder Público a função essencial do jus sepulchri.
Essas as razões que submeto à elevada apreciação de Vossa Excelência, com proposta de justificativa ao respectivo projeto que será encaminhado à Augusta Casa de Leis.
Guareí, 18 de janeiro de 2008.
MARIANO HIGINO DE MEIRA
Chefe de Gabinete
Nenhum comentário:
Postar um comentário